电动自行车的争议考验制度变迁中的行政决策 (一)内容梗概 从2002年北京市公安局发布《关于加强电动自行车管理的通告》，规定，自2006年1月1日起禁止电动自行车在北京市道路上行驶，到2009年国家标准化管理委员会(下称“国标委”)发布《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》，规定了电摩新标准，电动自行车这一民用消费品的命运一再引发民众的热议，而关于此项产品从生产到使用的行政决策也在经受着我国社会转型期制度变迁的考验。 1．禁令出台激起千重反响 关于电动自行车命运的最初热议源于是否承认和允许其作为一种合法的交通工具而被使用。20世纪90年代中后期以来，电动自行车由于省力和价格相对较低等原因逐渐成为原脚踏自行车的替代品而被中低收入家庭所青睐。但由于电动自行车在我国上市的最初阶段，缺乏统一的技术标准和管理规范，故从生产到使用一直处于自生自灭的状态。虽然国家在1999年颁布了《电动自行车通用技术条件》，但在法律上对电动自行车是机动车还是非机动车的界定及其能否上路行驶的问题仍未见分晓。同时，很多生产厂商为了抢占市场而迎合消费者需求陆续生产的产品也呈现出车速过快、质量偏大的“电摩化”趋势。从而造成：一方面，真正严格按照《电动自行车通用技术条件》标准生产的产品比例并不高；另一方面，由于电动自行车限速阀很容易拆卸，致使部分消费者自行拆卸而使车速超限的现象十分普遍。为此，很多地区如北京、广州、福州、珠海、海口、西安等政府管理部门都相继做出决策，出台了与电动自行车有关的地区性规章或具有法律效应的规范性文件，用以规范电动自行车的使用。其中最引人注目的当属2002年8月1日北京市公安局发布的《关于加强电动自行车管理的通告》。该通告规定：“本市公安交通管理部门对本市范围内已有电动自行车自2002年8月5日起至8月31日止核发临时牌证，逾期不再核发临时牌证。申领人可到就近地点申领临时牌证。临时号牌须安装在电动自行车明显位置；行驶证使用本市2002式非机动车行驶证。临时牌证的有效期截止到2005年12月31日，期满后不再换发牌证。自2006年1月1日起，禁止所有电动自行车在本市道路上行驶。” 不管是作为全国政治文化中心的北京，还是对电动自行车实行限制的其他城市，此项行政禁令一出均引起广泛而热烈的讨论。一时，从街头巷尾到餐馆酒店，从寻常百姓、专家学者到行业组织、生产厂家，从报刊信件到电视网络，议论之声不绝于耳。其中，抱怨和反对多于理解和接受。 2．决策调整但未严格治理从而埋下“国标之争” 2003年，第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国道路交通》。该法将电动自行车归类于非机动车，并规定：“依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。” 鉴于交通安全的立法内容和部分城市关于电动自行车禁行规定引起的不同反响，包括北京在内的很多地区都在进一步调研的基础上对原来做出的行政决策进行了调整。如2005年12月，北京市公安局发布了新的通告：“自2006年1月4日起，凡符合国家标准，并被列入本市电动自行车产品目录的电动自行车可以进行登记，并由公安交通管理部门核发牌证。”而那些整车质量大于40千克、不具有脚踏功能、最高时速大于20千米的电动自行车及电动三轮车均不符合此项规定。燃油助力车同样因没有列入国家机动车产品目录，仍被视为非法车辆，交管部门对这些车不予登记发牌。一旦在道路上发现此类车辆，交警将立即依法扣对骑车人处以罚款。通告中还规定，成年人驾驶电动自行车时，允许带一名12岁以下儿童。同时规定，2002年8月核发的有效期至2005年12月31日的电动自行车临时牌证到期后继续有效，交管部门不再换发新证。 然而，不知何种原因，政府有关部门并未严格执行调整后的有关规定，致使电动自行车的生产者和消费者都认为规定是规定、现实是现实，政府不会就这个问题再怎么样了。所以，当2009年国标委《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》即将颁布的消息传出后，引起了社会更大规模的骚动。从电动自行车消费者到生产厂家和行业协会，都在通过媒体和其他方式表达自己不同的诉求，从而又一次将政府的决策推到必须面对争论考验的前沿。 为此，根据“国标之争”的现实情况，国家标准化管理委员会于2009年12月16日发出通报，国家标准化管理委员会会同国务院有关部门和行业协会，共同研究了《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》等4项国家标准的相关问题。由于考虑到目前电动摩托车生产是一个新兴的产业，制定好一系列相关配套政策还需要一个过程，经各方研究决定，标准中涉及电动轻便摩托车的内容暂缓实施。 国标委表示，将责成相关标准化专业技术委员会，在充分听取相关方意见的基础上，加快修订《电动自行车通用技术条件》国家标准，以便使这个标准既能够符合产品在安全、环保和节能等方面法律法规的要求，又能够为产业健康有序发展留有空间，更能够切实维护消费者的安全与权益。 至此，“国标之争”进入法定程序。 3．新老争议焦点凸显众多分歧 来自民间的，与此次国标委颁布新标准相左的论点很多，既有决策程序方面的，也有决策内容方面的；既有技术方面的，也有管理方面的；既有关于决策主体的，也有关于决策客体的。其中，争议最大的问题有以下几个。 ◆关于管理方面的问题 既然早在1999年国家就发布了《电动自行车通用技术条件》，为什么有关部门在长达10年的过程中并未严格执行?现在，在电动自行车普及到1．2亿辆的情况下，国标委突然将1999年的相关规定新标准来实施，岂不令消费者和厂家措手不及?如果还把10年前的标准当作规定执行，那为什么允许并非一夜能完成的1．2亿辆电动自行车的销售和使用?那么多“违规”的电动自行车在每个城市了一道风景线，难道决策者到现在才看见?如果说限制电动自行车的规定是合理合法的，那么，有关管理部门的失职也就顺理成章了。部门的失职要让民众来买单，实在让人难以接受。 ◆关于技术标准的问题 1999年发布的《电动自行车通用技术条件》中关于“设计时速不超过20公里、重量不大于40公斤”的标准规定在很大程度上受制于当时的电池性能。现在，随着电池容量的增大，车辆的自重也相应增加，而20千米的时速更是一辆人力自行车顺风状态下就能达到的。而且，在一般情况下，车辆的自重会增加车辆的稳定性，包括行驶的抓地力和刹车的摩擦力，在合理的范围内是安全行驶的保证，如果车辆的强度或性能不匹配，恐怕反而不安全。 ◆关于决策主体的问题 2009年12月16日新华社“新华视点”刊发题为《“电摩国标”背后的路权之争》的文章，直指这次的“电摩国标”是路权之争夺。 文章称，这次的“暂缓”远非句号，这个问题仍将在较长的时间里困扰众多消费者和商家，也为政府部门提出了公共交通管理的新课题。 有专家也指出，超速电动自行车的问题是一个绕不过去的坎，必须从源头、从生产环节加以规范。科学、客观、公平地制定相关标准，兼顾各方利益，促进社会和谐发展。但不能接受的是，国标委把关系一个行业生死存亡的强制性标准的制定工作，交给了直接与其竞争的另一个行业，片面采纳了全国汽车标准化技术委员会起草的标准，而后者是代表汽车摩托车企业的行业利益组织；由于现行《道路交通》第119条将机动车与非机动车的界定权赋予了国标委，该标准的实施将自动改变现有电动自行车的法律地位；一夜之间，1．2亿辆电动车变为废铁，2 000多家生产企业陷于无牌生产的非法境地，500万名工人须另谋出路。一些电动自行车销售代理商在接受记者采访时，感觉十分突然。“我也是看网上才知道的，按说，这样的规定，厂家应该事先和我们说，毕竟马上就要执行了。可问了厂家，厂家也不知道。” 同时，中国自行车行业协会是电动自行车行业的代言者之一，但电摩新国标的制定并未征求该协会首席专家的意见。公开报道显示，电摩新国标由全国汽车标准化技术委员会的电动车分标委与摩托车分标委共同制定。为此，清华大学教授、中国自行车行业协会首席专家公开表示，电摩新国标是由摩托车行业主导的，作为电动车行业的专家，他本人并没有参与该标准的制定。还说：“按照已有标准划分，电动自行车属于非机动车辆，而电动摩托车属于机动车辆。” ◆关于环境保护的问题 关于环保，电动自行车使用的蓄电池与汽车蓄电池所造成的影响基本一样。由于蓄电池有很高的价值，定向流动到回收企业是毫无疑问的，不可能发生凶为蓄电池的废弃而污染环境的社会问题。事实上，目前汽车蓄电池的用量仍然数倍于电动自行车，为什么汽车用了100多年的蓄电池到了普通老百姓这里就会成为“问题”呢?关注蓄电池回收机制中可能发生的对环境不利的影响是对的，但解决问题的思路富有建设性和具有积极倾向。即在大力发展循环经济、建设节约型社会的同时保持良好的环境，绝不是通过遏止二次电池工业发展而实现环保目标。因为铅蓄电池是铅的一种使用形态，铅的用途很多，但用于制造蓄电池是最有利于铅的有效循环的，以蓄电池为主要原料生产的“再生铅”也主要用于制造蓄电池，所以铅蓄电池的使用会提高“再生铅”在铅工业中的比重。这里有一组数据，中国再生铅产量占总铅产量的比重不到20％，德国和法国大概是55％，而美国是70％。美国的再生铅的使用比例非常高，主要因为它是最大的汽车王国，铅蓄电池用量非常大。所以，只要国家环保系统对再生铅企业进行严格的管理，有效提高再生铅的技术，那么，这就应该是有利于有色金属循环经济发展的。因此，从这个角度看，电动自行车的普及，不仅不存在“二次污染”的问题，而且还是发展循环经济的一个机遇。 ◆关于交通安全的问题 公平地说，现在道路上行驶的电动车确实存在很多问题，比如说因为电动车行驶时没什么声音，所以它们经常就会像耗子那样突然窜出来；骑电动车不规范驾驶甚至在马路上横冲直撞的现象屡见不鲜；还有像质量低劣的电动车的制动不灵等，这些都为交通事故埋下了隐患。但这些问题的解决是可以通过严格的交通执法和严格遵守生产质量标准予以解决的，而不应通过将婴儿与洗澡水一起泼掉这种因噎废食的办法加以解决。 同时，越来越多的老百姓选择骑电动自行车说明它满足了大家的需求，有一定的市场价值。伴随电动自行车增多所出现的诸多问题，国家出台新标准无可厚非，但电动车操作简单，是否一定需要考证上路?若超标了的电动车都变成了机动车，今后都行驶在机动车道上，那么城市的交通会不会变得越来越糟糕了呢?出台新国标本意是减少安全隐患，但若执行不好，容易流于形式。所以新国标的制定更应符合百姓交通的实际情况。 ◆关于电动自行车与民生问题 无论是“电动自行车的禁行”还是新国标的出台，都很少考虑到为什么老百姓那么热衷于电动自行车的购买和使用。许多老车主在网上抱怨，如果放弃电动自行车，上下班、接送孩子、送货物等等，都变得更麻烦、更了。电动自行车之所以在中国有非常大的市场空间，是因为中国拥有巨大的工薪阶层消费群体。从全国用户构成来看，三部分群体特别突出：老年人、职业女性和农村消费者。老年人是电动车最早也是最积极的支持者，电动车为他们的晚年生活带来方便和乐趣，其用户比例大约为20％；职业女性也是不小的消费群体，因为体力的原因，骑自行车太累了，特别是要送子女入托、上学的女性最需要电动自行车，女性用户比例大约为50％；近年来，农村用户的比例在快速上升，他们购买电动自行车主要用于城乡交通，如进城卖菜做小生意的、进城务工等等。 资料来源： 1．新华社“新华视点”：《“电摩国标”背后的路权之争》，2009-12-16； 2．《中国电动自行车要走出特色道路》，载《法制早报》，2005-08-08。